שם הספר מתמצת היטב את תוכנו ואת השאלה המרכזית בו: Is Israel a muted democracy? האם בישראל הדמוקרטיה מושתקת? השאלה על טיב הדמוקרטיה הישראלית העסיקה ועודנה מעסיקה חוקרים רבים. די להזכיר את הפולמוס אשר התעורר בשנות התשעים סביב אבחון הדמוקרטיה הישראלית כ”דמוקרטיה אתנית” המאופיינת בשני עקרונות מנוגדים — ה”עיקרון הדמוקרטי”, המבטיח שוויון זכויות לכל האזרחים, ו”העיקרון האתני”, הממסד את יתרונו של הרוב האתני ביחס לכל מיעוט אחר (,Smooha, 1997; Ghanem et al, 1998; Gavison 1999 ,Dowty ;1999). הפעם שבה השאלה על טיב הדמוקרטיה הישראלית ומתחדדת לאור הפער בין מיקומה בדירוגים השונים ובין העובדות ופירושיהן המדווחים בשמונת פרקי הספר.

כבר במבוא לספר מגייס המחבר עדויות אחדות המחמיאות לכאורה לדמוקרטיה הישראלית, ביניהן זו של Freedom House, אשר דירג את ישראל כדמוקרטיה היחידה במזרח התיכון, וכמוהו Reporters without Borders, שאפיין את התקשורת הישראלית כתקשורת החופשית היחידה באזור (עמ’ xii). נתונים מעודכנים על חופש העיתונות בישראל מחמיאים פחות ומחזקים את שם הספר:

בהשוואה לדמוקרטיות מערביות, שבהן שורר חופש עיתונות, ישראל מדורגת לראשונה כבעלת עיתונות “חופשית למחצה” (אריאן ואחרים, 2009, עמ’ 1.)31-28 אם כן, מדוע וכיצד מושתקת הדמוקרטיה בישראל? לשם מענה על השאלה בחר המחבר להסתייע בניתוח לגליסטי של מוסד התקשורת עם הטיה ברורה וצפויה למדי לאמצעי השידור. נראה שניסיונו האישי של המחבר כיועצה המשפטי של רשות השידור וכממלא תפקידים נוספים בתחום הרגולציה של הטלקומוניקציה בארץ אחראי לא מעט להעדפה זו. ייאמר מיד וכעדות אישית: אף שעמית שכטר עושה כבר שנים בארצות הברית, יש מעטים כמוהו ה”חיים מדי יום ביומו את המציאות השוטפת”, לרבות המתרחש בתחום התקשורת בישראל, והבקיאים בה כמוהו. מבחינה זאת, הספר חשוב גם משום שכתבוֹ מי שמכיר חלקים אחדים במוסד התקשורת מנֵיה ובֵיה ויכול בדיעבד לתקֵף את התזה העיקרית, אף שהיא מתבססת רק על אמצעי השידור.

ואכן, התזה המרכזית בספר היא שההסדרים המוסדיים בתחום השידור, קרי הרגולציה, הבטיחו מראש את פיקוח הממסד הפוליטי ואת יצירת ההגמוניה התרבותית, שעה שהרדיו והטלוויזיה הדירו במתכוון קולות משמעותיים בציבור הישראלי: A homogenous and harmonized establishment has created a vast web” of laws and regulations to proactively maintain a non-egalitarian undemocratic order” (p. xix). שלושת הפרקים הראשונים בספר, אשר מציעים רקע עיוני להמשך הדיון, עשויים לשמש מבוא בכל קורס בתקשורת ובתרבות בישראל. לחלופין אפשר היה להוסיף ולסקור את הדיונים הקודמים על הדמוקרטיה בישראל. גם פרק 4 נותר מבואי באופיו, והוא סוקר את התפתחותם של אמצעי השידור בישראל. פרק 5 עוסק בחוקים אשר הבטיחו את גיוסם של אמצעי השידור לטובת ההגמוניה התרבותית ומנגנון התעמולה הציונית.

הדיון בפרק 6 מתאר את התפתחותה של הטלוויזיה הרב-ערוצית ואת הסטייה מן הצ’רטר המקורי. כך, להנהגת הטלוויזיה בכבלים קדם מסע שתדלנות נמרץ של גורמים כלכליים ופוליטיים אשר הניפו את הדגל “עם הפנים לקהילה”. למעלה מעשור מאוחר יותר, שבה אותה קואליציה של אינטרסים כלכליים ופוליטיים, הפעם למען שידורי הטלוויזיה בלוויין, ולה ססמה יעילה נוספת: “שמים פתוחים”. שתי הססמאות התנפצו עם השנים לנוכח המציאות והדינמיקה בין זכייני השידור ובין גופי הרגולציה. שידורי הטלוויזיה בכבלים, וכמותם גם השידורים בלוויין, כמעט אינם מאירים פנים לקהילה אלא לחשבונות הבנק של הזכיינים. למעשה, מעטים יודעים על קיומו של הערוץ הקהילתי בכבלים או בלוויין, אשר נותר זניח ודל צופים.

פרק 7 דן באיסור אשר הוטל על ערוצי התקשורת הזרים המוצעים בכבלים ובלוויין לנגוס בעוגת הפרסום הישראלית. איסור כזה מגונן על ערוצי הטלוויזיה המקומיים, חוסם שידורים זרים ומונע מהם להציג חלופה לגרסה הרשמית, אך למרות חשיבותו הרבה ספק אם יש בו כדי לפרנס פרק שלם בספר. פרק 8, לפני המסקנות, מתמקד בחוקים ובהסדרים אשר הבטיחו את שליטת הרוב היהודי באמצעי השידור (רדיו וטלוויזיה) של המיעוט הפלסטיני בתחום הקו הירוק במדינת ישראל.

ככל שהדיון מאלף ומאיר עיניים, המקורות הרשמיים עשויים לספק תמונה חלקית. כך, הפרקטיקה בערוצי השידור בערבית הבטיחה כבר מבראשית, עוד לפני העברתם לרשות השידור, דריסת רגל לרשויות הביטחון הן בגיוס סגל השדרים והמִנהל הן בקביעת מדיניות שידור: בוועדת ההיגוי לשידורים בערבית פעל פורום בלתי רשמי ובלתי מוכר בשום חוק, שבו השתתפו נציגיהם של גופים ביטחוניים, של משרד החוץ ושל משרד ראש הממשלה. הפורום, אשר זכה לכינוי הסרקסטי “הוועד הערבי העליון”, התכנס מדי שבוע בשבוע כדי לקבוע את קו התעמולה בשידורים לדוברי ערבית בארץ, ובעיקר באזור (כספי, 2005, עמ’ 94-96). בדיעבד עיצבה ועדת ההיגוי משנָה אשר מנחה עד היום, גם בהיעדרה, את השידורים בערבית אף בערוצי הטלוויזיה המסחריים.

אלא שאופיו הלגליסטי של הדיון, בהסתמכו על מסמכים כתובים בלבד, עלול להתגלות כחלקי. גם אם המסקנה נכונה, והדמוקרטיה הישראלית אכן מושתקת,”hence Israel is a muted democracy”, הרגולציה אינה המנגנון היחיד המונע ריבוי דעות. אדרבה: שמא ייתכן שבזכותה דווקא מובטחים לעתים קרובות הפלורליזם והייצוג ההולם של המיעוטים בחברה הישראלית? יש שמנגנונים פוליטיים וכלכליים מצמצמים את הפלורליזם באמצעי השידור. כך, תרבות הרייטינג מכתיבה לערוצי השידור להתמרכז על חשבון הזנחת הדעות השונות בשולי המפה הפוליטית. לשון אחר: רגולציה של אמצעי השידור עדיין אינה מטפחת הגמוניה תרבותית ואינה מונעת ריבוי דעות.
גם מתעורר חשש שהקשר המוצע בין הרגולציה הפורמלית, אותם חוקים והסדרים, ובין “דמוקרטיה מושתקת” עלול לשרת את המתנגדים לרגולציה של השידור ולחזק את הלכי הרוח הניאו-ליברליים הרווחים כיום בחברה הישראלית: הנה, מה עושה הרגולציה של השידור? היא מדכאת את חופש הביטוי! ולא כך הוא: במקרים אין ספור הרגולטורים דווקא הם המזדעקים מדי פעם בפעם ותובעים לתקן את מה שמעוותת הסגידה לרייטינג. כנציגי הציבור גילו הרגולטורים רגישות לאותם “נעדרים”, הלוא הם המיעוטים האתניים והתרבותיים בחברה הישראלית (פירסט ואברהם, 2,)2007 ותבעו לשפר את ייצוגם במשדרים.

אף אם הניתוח התקשורתי של הדמוקרטיה הישראלית מצטמצם לרמה המוסדית-לגליסטית, עדיין מתבקשת התייחסות לשלושה תחומים הבולטים בחסרונם: העיתונות הכתובה, אמצעי התקשורת החדשים והאליטות התרבותיות.

העיתונות הכתובה: ההתמקדות באמצעי השידור באה על חשבון התעלמות כמעט מוחלטת מן העיתונות הכתובה. גם אם ההסדרים הפורמליים הבטיחו שליטה בסיפֵּר ההגמוני והדרת קולות חלופיים באמצעי השידור, עדיין חייבים להבהיר אם העיתונות הכתובה התיישרה לפי מדיניות התקשורת האלקטרונית, אם הייתה בכלל. בהקשר זה מתבקשת השאלה אם העיתונות הכתובה על גווניה — העיתונות המפלגתית הדועכת, העיתונות הפרטית והעיתונות המקומית — אתגרה או לא את אמצעי השידור. עד כמה אכן הבטיחו שלושת היומונים הפרטיים, שהיו צירים של תאגידי תקשורת רבי השפעה — “ידיעות אחרונות”, “מעריב” ו”הארץ” — את הפלורליזם הרעיוני בדמוקרטיה הישראלית? הבעלות הפרטית על העיתונות היומית עלולה להתברר אף היא כרגולטור מקפח מיעוטים, ובכללם המיעוט הערבי ואנשי הפריפריות החברתיות והגאוגרפיות. אשר על כן, אולי היה מדויק יותר להוסיף מילה לכותר:How electronic media and cultural policy undermine free expression.

אמצעי התקשורת החדשים: אמצעי התקשורת החדשים, ובייחוד האינטרנט, הפיחו תקווה ליתר דמוקרטיזציה, גם בישראל. בזכות הטכנולוגיה יש חלופה שבזכותה מגזרים מקופחים ו”מושתקים” בתקשורת המרכזית מסוגלים לפתח אמצעי תקשורת אלטרנטיביים ולהיחשף אליהם או למדיה חיצוניים (&Tzfati Peri, 2006). התקשורת הסקטורילית לגווניה — ברוסית ובערבית וכן תקשורת חרדית — פורחת בשנים האחרונות ואף זוכה לתיעוד מחקרי, והיא עוד עשויה להתגלות כתחליף ארטיקולטיבי יעיל ל-mainstream media.

האליטות התרבותיות: אף שהניתוח מתהדר בהיותו תרבותי-תקשורתי, תשומת לב צנועה הוקדשה לאליטות בתחומים השונים, כגון האקדמיה, הספרות, הקולנוע או האמנות וכן התקשורת (קלדרון, 2000). אפשר שהללו אינם מגיעים לידי ביטוי שוטף ב-mainstream media, אך קולותיהם נשמעים בציבור הרחב ומוכרים לו. לא במקרה דבקה בתקשורת הישראלית התווית “שמאלנות”. אמנם סופרים, קולנוענים ופרופסורים רבים התפרסמו במהלך השנים בזכותם של אמצעי התקשורת המרכזיים, אך בעיקר בזכות השתתפותם כדוברים מיומנים באמצעי התקשורת החלופיים, כמבקרים את המדיניות הביטחונית של ממשלות ישראל ובמיוחד כמאתגרים את הסיפר ההגמוני הציוני; על שום כך רבים מהם תויגו בתג “פוסט-ציוניים”.

לסיכום, ספרו של עמית שכטר עתיד להתקבל כחומר לימוד בכל קורס חובה בתקשורת ובתרבות בישראל וגם כתזכורת קבועה שיש להעריך בהתמדה את הדמוקרטיה בישראל.